未来十年的四大制裁策略

2010 年代美国经济和贸易制裁出现了前所未有的动荡与不确定性。从 2014 年针对有国际关联的俄罗斯企业集团的“新”行业制裁，到 2016 年制定俗称“伊朗核协议”的《联合全面行动计划》(JCPOA)，再到 2018 年美国将世界第二大铝生产国列入特别指定国民 (SDN) 名单，以及同年美国单方面退出《联合全面行动计划》，制裁合规专员 (SCP) 所要应对的局面极具挑战性。2020 年初，美国和伊朗之间的紧张关系上升到了新维度。美国暗杀了伊朗少将兼伊朗精锐准军事部队负责人，随后又发布了新的二级制裁措施，对伊朗的更多行业实施新的二级制裁，延续其高度施压行动。因此，未来十年经济和贸易制裁仍将是重要的外交政策“工具”。以下策略有助于制裁合规专员适应不断变化的制裁环境。

评估常规监管预期和“市场做法”

2019 年，美国海外资产控制办公室 (OFAC) 创下了一项十年来的最高纪录：达成 26 项和解，总金额约 13 亿美元。 ¹2014 年创下的第二高记录价值约为 12 亿美元，包括具有里程碑意义的法国巴黎银行和解案，几乎占到了总和解金额的 80%，很明显，OFAC 的制裁执法力度有了显著的提升。此外，打击非金融行业公司违反制裁规定的执法行动也有所增加。 ²制裁执法行动通常集中于银行故意删除电汇支付中的敏感信息，导致其美国代理银行违反美国制裁规定。

因此，制裁合规专员必须及时了解监管部门对未来制裁控制措施的预期，以及从此类执法行动中推断出的可接受的行业规范或市场惯例，并据此调整合规制度体系和相关报告。自 2017 年 9 月起，OFAC 开始详细阐述其执法行动所强调的具体风险，管理此类风险的实践，并为制裁合规专员确定相关的学习重点。2019 年 5 月，OFAC 发布了《海外资产控制办公室合规承诺框架》³，阐明了制裁合规制度体系的重要组成部分，以及在评估制裁违规行为和解决导致和解的调查时，如何考虑这些因素。制裁合规专员应据此酌情调整机构的合规制度体系。

我们回顾一下 2019 年 11 月对阿波罗航空集团有限责任公司（简称“阿波罗航空”）的执法行动。阿波罗航空曾将飞机发动机租赁给一家公司，该公司将其转租给另一家公司，最终安装在租赁给特别指定国民航空公司的飞机上。⁴ 很多人认为，阿波罗航空在管理制裁风险和合规义务方面做得很好，在其能力范围内真诚地完成了全部工作，因为航空业的制裁合规标准本来就低于金融服务业的制裁标准。然而，当前的监管标准已经有所提高。OFAC 期望阿波罗航空按程序监控其承租人是否遵守了租赁协议中规定的条款和制裁禁令条款。

随着执法力度不断加强，制裁合规专员还应考虑专业法律意见，包括来自内部和外部法律顾问的意见，作为制裁合规专员合规评估的二次检查，尤其要关注所有现行市场惯例是否经得起监管部门的检查和执法。虽然公司实体必须遵守“法律精义”，但遵守“法律条文”同样重要。这点对于美国的一级制裁尤其重要，因为 OFAC 的民事执法机构实行严格责任制。

例如， 现在基本被撤销的缅甸制裁。2013 年，随着缅甸举行选举，推行民主政治改革，有关部门取消了对美国人向缅甸提供金融服务的全面限制。此外，美国还发放了通用许可证，允许美国与列入特别指定国民名单的缅甸主要银行进行交易，其经营的大部分银行账户为缅甸人所持有。然而，希望与缅甸开展贸易或为此类贸易提供资金的公司仍然面临挑战，因为缅甸的大部分进出口贸易都需要经过特别指定国民的公司经营的港口，而美国授权的通用许可证不允许与该特别指定国民进行交易。

从政策角度看，美国政府希望通过支持缅甸的经济增长，以促进政治改革持续推进，且美国政府无意限制与缅甸的贸易，因为制裁制度体系中不存在任何有关全面贸易禁运的内容。此外，两个商业当事方通过港口进行的贸易是否会给拥有港口运营公司的特别指定国民带来实质利益，还有待商榷。尽管如此，但法律条文禁止使用美国金融系统支付经由该港口的货物贸易款项，因为这将包括支付给港口的费用。2015 年 12 月，OFAC 认识到这些限制不利于实现先前声明的外交政策目标，因此发布了第20 号通用许可证，允许美国人在“通常情况下”与缅甸开展进出口货物、技术或非金融服务交易。在当今执法环境中，违反法律条文的风险进一步提高。

重新考虑监管监控和去风险化

虽然公司实体必须遵守“法律精义”，但遵守“法律条文”同样重要

与五六年前相比，现行制裁制度更为复杂。过去，制裁合规专员只需处理对特定国家的全面禁运限制，并筛查列入黑名单的人员，遵守基于名单的制裁，但这样轻松的日子已经一去不复返了。首先，行业制裁已普遍采用（政策制定者认为这是“聪明制裁”，因为这些制裁可以达成对目标实体特定活动的零容忍，并降低意外影响，尽管对行业来说，实施此类制裁更具挑战性）。此外，制裁通常都附带详细的附属立法，制裁合规专员必须对其进行单独分析和监控。最后，制裁条例的变化速度非常快。

鉴于以上因素，制裁合规专员必须制定策略，确定如何监控不断变化的复杂制裁条例，并以可持续的方式将其转化为易于理解、可操作的建议，并告知其机构。例如，监管黑名单经常指定和除名实体，并经常适用于列入黑名单实体所拥有或控制的实体，即使这些实体本身并未列入名单。

因此，专业人员应投资利用新技术，使筛查具备自动跟踪、刷新和加载黑名单的功能，购买供应商提供的名单数据馈送，这些供应商专门对存在制裁负面新闻、持有被制裁方发行证券的未指定实体进行研究并收集情报。对于没有专职制裁人员监控监管变化的小型机构，制裁合规专员可以利用律师事务所发布的客户公告，这些公告将定期分析最新的制裁法规。

在智能制裁时代，有关部门通过大量通用许可证精细地控制过去制裁的影响，即使实体或国家规模再大，也可以实施制裁。因此，如果采取粗放、不精确的去风险化方法，制裁合规专员必须仔细评估可能对机构业务带来的影响。在当下环境中，经营成本和业务放弃成本都已大幅上升。因此，制裁合规专员面临的挑战是如何评估适当的平衡和风险偏好，并向机构提供建议。

加强跨行业合作

如前所述，执法部门加强了对非金融行业公司违反制裁行为的打击力度。相应地，OFAC对非金融服务行业的联络和指导⁵ 也有所增加。虽然更多行业和公司普遍面临着更高的风险，但这也有助于建立良好的合规环境，为各行业提供更多协同效应。由于制裁合规意识和标准普遍提高，不同行业、企业和机构的制裁合规专员得以加强合作，集中情报，提高风险管理的效率。

以石油贸易为例，石油贸易涉及的参与者包括商品贸易公司、能源公司、为交易提供融资和中介支付的银行、提供包租和运输货物船舶的航运公司等。传统而言，每个参与者都应对制裁合规进行监控和尽职调查。例如，为交易提供资金的银行会获取买卖双方的信息，并进行制裁名单筛查。银行还可以监控参与运输货物船舶的航行情况。同样地，作为买方或卖方的商品贸易公司也会对其交易对手、船运公司和参与运输货物的船舶进行筛查和监控。试想一下，如果这些公司的制裁合规专员能够共享和交换各自的风险管理尽职调查信息，甚至相互利用其他公司完成的监控工作，共同监控将带来大幅成本节约和效率提升。

然而，说起来容易做起来难，实现这一愿景仍然任重道远。必须解决现有的数据隐私和信息共享限制问题，以及个人监控和合规问责的监管义务。此外，可能还需要在宏观层面建立合作举措和渠道，例如在各行业的监管机构和商业机构之间建立合作举措和渠道，这样才能取得大规模成效。然而，制裁合规专员可以从小事做起，通过网络活动、合规研讨会和论坛， 或现有的商业合作伙伴，与其他行业的同行建立联系网络以及相互信任的关系。

超越筛查思维，利用新技术

相应地，制裁合规专员需要投入更多的时间和资源来了解最新的规避制裁类型，并设计机构控制措施来发现这些

随着制裁的范围和力度不断增加，为对抗制裁的有效性，目标犯罪分子和非法分子也在不断演变和创新。相应地，制裁合规专员需要投入更多的时间和资源来了解最新的规避制裁类型，并设计机构控制措施来发现这些类型。在合规资源有限的环境中，制裁合规专员需要优先开展收益较高的风险管理活动。例如，如果一家上市公司在年报中披露的伊朗项目对其利润的贡献率为 0.5%，那么制裁合规专员应该将更多的资源转用于探查隐蔽的风险，而不是花费大量的时间和精力来评估和确认账面上的风险。隐蔽的风险包括在已知的高风险司法管辖区内与表现出空壳特征的公司进行的交易，而这些司法管辖区是伊朗公司交易的温床。

为了实现上述目标，制裁合规专员还需关注筛查之外的措施。虽然筛查永远是制裁风险管理重要的基本控制措施，但在类型发现规避制裁的风险上，其效力有限。相反，制裁合规专员必须考虑采取更具分析特性的控制措施，在某些情况下，只能在交易后进行，以缓释这种风险。银行的制裁合规专员不可能对所有交易进行深入审查，他们可以考虑研究和分析公共数据和机构数据，制定危险信号指标，然后用于选择交易并排定优先级，然后进行强化审查。

为了及时了解流行的犯罪类型⁶ ，并设计有效的应对控制措施，制裁合规专员需培养跨学科的金融犯罪技能。例如，利用空壳公司和前台公司以及混淆货物的类型也适用于洗钱 / 逃税和贸易洗钱 /扩散融资。培养广泛的技能将帮助制裁合规专员深入了解各种类型，并交叉利用某些程序或控制措施来缓释风险。

此外，制裁合规专员需要利用新技术，实现操作型任务和时间密集型任务的自动化和流程简化。这样，就可以腾出资源进行更多增值分析，开展基于判断的审查。例如，帮助减少筛查误报的技术已经问世多年，且这些技术还在不断强化。利用人工智能对误报进行简单的降级也越来越广受欢迎。

技术也可以帮助提高分析性审查的实施规模，从而覆盖更多风险，例如对船舶航行路线的分析。虽然数据库可以提供船舶航行的信息和报告，但如果需要监控多艘船舶，就会面临很大的工作量，而且不同交易所需的船舶监控时间也有所不同。新技术能够根据用户设置的参数，对多艘船舶进行自动跟踪并显示回波信号，提供直观的船舶航线图，自动识别系统信号，让制裁合规专员能够专注于分析数据并进行风险决策。

结语

未来十年，制裁将继续成为美国外交政策中的一项重要“工具”，而制裁合规专员需要借助一些策略，及时了解最新情况。制裁合规专员应该不断评估在动态性极强的环境中，有哪些监管预期和可接受的市场行为，重新思考如何持续监控监管变化，在制裁规模和复杂性增加时，仔细评估去风险化策略。加强跨行业合作、有效利用新技术也有助于提高制裁合规专员的工作效率。

Kelvin Kairong Toh，CAMS，新加坡汇丰银行新加坡分行金融犯罪合规 (FCC) 制裁部门主管，新加坡
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1. “Civil Penalties and Enforcement Information”（民事处罚和执法信息），美国财政部，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/civpen-index2.aspx
2. 2019 年，在 26 个罚单中，有 16 个罚单是执法部门与非金融服务企业的和解，不过从金额上看，与金融服务企业的和解仍占 99%。
3. “Publication of ‘A Framework for OFAC Compliance Commitments’”（《海外资产控制办公室合规承诺框架》公告），美国财政部，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190502_33.aspx
4. “Enforcement Information for November 7, 2019,”（2019 年 11 月 7 日执法信息），美国财政部，https://www.treasury.gov/resource-enter/sanctions/CivPen/Documents/20191107_apollo.pdf。阿波罗航空在与第一家公司签订的租赁协议中纳入了相关的制裁禁令条款。阿波罗航空还审查了先前的发动机租赁合同到期后的发动机记录，通过自查发现了在被制裁国家领土运营飞机上使用发动机的情况，并采取了纠正措施，确保租赁给第一家公司的剩余发动机未以类似方式使用。在此之前，阿波罗航空的工作人员对被制裁的关系毫不知情。
5. “Iran Sanctions”（伊朗制裁），美国财政部，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/iran.aspx。OFAC 向民航业和海运石油航运业发布了关于 2019 年伊朗使用的制裁规避手段的建议。
6. 战略智库的分析报告也是理想的参考来源。